La dependencia energética exterior de Europa, y en especial de España, producida por la importación que tienen los hidrocarburos para atender a la demanda, hace que nuestra economía se vea perjudicada desde la perspectiva de la competitividad, de manera que parte de la riqueza generada por nuestros sectores productivos se trasfiere a los países exportadores. Adicionalmente a este problema, no debemos despreciar los riesgos existentes en relación a la garantía de suministro y el impacto que el uso ineficiente de la energía tiene en la producción de gases de efecto invernadero.
En el mercado existen múltiples tecnologías cuyo propósito es la disminución de la demanda o la autogeneración a través de fuentes renovables o de alta eficiencia que consiguen disminuir la dependencia energética de un centro de consumo. La mayoría de dichas tecnologías son de aplicación para las instalaciones públicas. Sin embargo, los gestores y responsables de estas instalaciones se enfrentan a la dificultad de identificar cuál de las soluciones es la más adecuada para su instalación. A esta situación se le añade la ausencia casi total de financiación para la inversión y una creciente presión para la disminución de los capítulos de gastos, entre los que se encuentran los de suministros energéticos.
En este contexto surge el modelo de Empresas de Servicios Energéticos (ESE), consistente en que una empresa especializada invierta en proyectos de eficiencia energética, gestione los servicios energéticos y se financie, al menos parcialmente, de los ahorros obtenidos por las medidas acometidas de eficiencia energética, la utilización de energías renovables o sistemas de generación alta eficiencia.
La Directiva 2006/32/CE, sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos está dirigida a potenciar el mercado de los servicios energéticos, promoviendo su oferta por ESE y su demanda por clientes del sector público y privado.
Con el propósito de alcanzar dichos objetivos, en el sector público se ha impulsado desde el Gobierno de España distintos planes, cuyo principal objetivo es convertir los centros e instalaciones públicas en eficientes desde el punto de vista energético. Sin embargo, el grado de desarrollo de las ESE en el sector público ha sido inferior a lo inicialmente previsto.
El sector público debe tener en cuenta el marco legal existente, y especialmente el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) para la tramitación de expedientes de contratación de servicios energéticos.
Aun cuando el modelo de contrato de servicios energéticos es adecuado y ventajoso, la contratación de servicios bajo este esquema no siempre se percibe por los responsables del sector público como un proceso viable, si bien la LCSP ofrece distintas alternativas de contratación aplicables. Aunque estos expedientes no están exentos de complejidad, lo cierto es que ha habido casos de éxito, siendo paradigmático, por su duración y alcance, el contrato del Ayuntamiento de Vitoria, que pudo ser contratado bajo el paraguas de la antigua Ley de Contratos de la Administración Pública y más recientemente con la LCSP.
A continuación se describen las alternativas de contratación y su aplicabilidad al modelo de servicios energéticos, con especial hincapié en el Contrato de Colaboración entre el sector Público y Sector Privado (CCPP) por ser el considerado como el único que en la mayoría de los casos se adapta al objeto y alcance de los servicios, a la vez que genera mayor controversia.
Tipos de Contratos para Servicios Energéticos
El gestor debe ponderar una serie de parámetros que determinarán la modalidad de contrato. Para ello, se debe disponer de un estudio lo más detallado posible de la situación energética de su centro de consumo, los consumos asociados a cada sistema, así como el estado de los mismos, los costes de mantenimiento actuales, los costes y consumos energéticos, usos, horarios, etc. Cuanto más detallado sea este análisis menos riesgos/costes tendrán que asumir las ESE y en último término el propio sector público. Sin embargo, hay que tener en cuenta que por muy exhaustivo que sea el análisis, las ESE harán sus propios estudios, dado que finalmente serán ellas las que asuman la inversión y los riesgos inherentes a la obra y la disponibilidad de los servicios. Por ello, no se considera fundamental realizar un esfuerzo de ingeniería de detalle en la valoración técnica y económica de las medidas de ahorro identificadas.
Contrato Mixto
La LCSP regula el contrato mixto, particularmente en sus artículos 12, 25.2 y 115.2.
De esta forma, el artículo 25.2 del LCSP limita la utilización de este tipo de contrato a prestaciones diversas dirigidas a satisfacer una necesidad pública previamente definida pues, en otro caso, sólo cabrá celebrar contratos diferentes.
Por otro lado, dependiendo de la prestación económicamente más relevante, la regulación aplicable a estos contratos atenderá a distintas alternativas: de obra, de servicio o de suministros. En el caso de que el importe predominante sea el de suministro, este tipo de contrato permitirá alargarse lo suficiente para amortizar las inversiones realizadas.
Por tanto, cuando se tenga bien definida la solución técnica a desarrollar, y cuando el valor del suministro sobre el total del contrato sea el que defina su duración, se podrá tramitar un expediente mediante la modalidad de contrato mixto. Si la duración del contrato se determinara por la obra o por el servicio, muy probablemente la duración del contrato no permitiría acometer inversiones que pudieran financiarse con los ahorros energéticos obtenidos.
Contrato de Colaboración entre sector Público y Privado (CCPP)
Es sin duda, el modelo que está generando más controversia.
Esta tipología de contrato queda definida por el artículo 11 del LCSP, y es el que mejor se adapta a la naturaleza de los servicios energéticos, por diferentes motivos:
- Se debe realizar un diálogo competitivo; lo que permitirá definir la solución técnica, financiera, etc. más adecuada. Ésta aproximación permite obtener el conocimiento de las empresas licitadoras para plasmarlas en un documento descriptivo del contrato que defina la solución técnica que mejor se ajuste a las necesidades.
- La flexibilidad en la duración de la colaboración (hasta 20 años) permite desarrollar iniciativas que ponderen duración e inversión.
- Su tramitación, a diferencia de lo que inicialmente se cree, no es más dificultosa que la de un expediente de contrato mixto, sobre todo si tenemos en cuenta que en el contrato mixto debemos definir previamente la solución técnica que se persigue.
Tramitación de un expediente CCPP
Antes de determinar si un centro de consumo en particular es susceptible de ser gestionado por una ESE, se debe realizar un documento de análisis que a modo de memoria técnica justificativa sirva para motivar dicho tipo de contrato sobre la base de los consumos existentes y el potencial de ahorro identificado. Dicho documento, a modo de “diagnóstico energético” es el estudio que permite al gestor energético, bajo un punto de vista técnico, instar a su Órgano de Contratación para la tramitación del expediente.
El Órgano de Contratación, habida cuenta del análisis técnico y de las herramientas contractuales que la LCSP pone a su disposición para la consecución del objetivo identificado, solicitará la constitución de una Mesa Especial de Diálogo Competitivo, la cual es la encargada de elaborar el Documento de Evaluación Previa, que a modo de memoria justificativa, motiva el inicio del expediente mediante un contrato de CCPP.
Con el visto bueno al documento anterior por parte de la Abogacía del Estado o del Servicio Jurídico, se inicia el expediente, redactándose el Documento Descriptivo Inicial y el Programa Funcional, que a modo de pliegos administrativos y técnicos determinarán el alcance objetivo del contrato y los requisitos de solvencia técnica y económica exigidos para participar en el Diálogo Competitivo. El órgano de contratación deberá establecer criterios de solvencia que sean proporcionales al alcance técnico y económico previsto en el contrato.
Tras la aprobación del expediente por resolución motivada y tras pasar la fiscalización por parte de la Intervención Delegada -fiscalización que no es tal, pues en este estadio de tramitación todavía no existen compromisos de gasto a fiscalizar-, el expediente estará listo para su publicación. El anuncio de licitación será remitido tanto al Boletín Oficial del Estado como al Diario Oficial de la Unión Europea.
En esta primera fase, las ESE deberán presentar sus credenciales en relación a los criterios de solvencia técnica y económica establecidos. El número mínimo de empresas que deben pasar al diálogo competitivo es de tres, quedando el número máximo limitado por el propio Órgano de Contratación en el documento descriptivo. Aunque en un principio, y para agilizar el proceso de diálogo, se podría pensar en limitar el número de empresas a un número pequeño (entre tres y cinco), lo cierto es que otra posibilidad sería abrir el proceso de diálogo a todas aquellas empresas que cumplan con los criterios mínimos establecidos, y que sea el propio mercado el que termine regulándose. Hay que tener en cuenta que para el propio proceso de diálogo las empresas van a tener que dedicar importantes recursos que en la mayoría de los casos no van a ser compensados.
A las empresas seleccionadas se les debe proporcionar el máximo de información disponible sobre el centro de consumo, incluido el diagnóstico energético realizado previamente. A la vez, se deberán organizar sesiones de visita a las instalaciones para que las empresas puedan tomar sus propios datos y valorar el estado de las instalaciones y del propio centro de consumo.
El proceso de diálogo será dirigido por la Mesa Especial. Una vez presentadas las distintas propuestas por parte de las ESE, se elaborará el documento Descriptivo Final y Programa Funcional Final, que recogerá las propuestas que más se ajusten a los interés del organismo público, junto al resto de cláusulas encaminadas a la gestión y control del contrato: revisión de precios, niveles de confort, normativa de aplicación, protocolos de verificación, condiciones de rescisión, etc.
En este punto es importante señalar que la trasferencia del riesgo estipulada en el Documento Descriptivo Final es fundamental para que el activo (inversión realizada) se considere como del contratista, y no del sector público contratante. De no realizarse adecuadamente, la inversión efectuada, con independencia de cuando se pague, será contabilizada como inversión pública, y computará a efectos de déficit.
Lo normal en este tipo de contratos será realizar una adecuada transferencia del riesgo de obra, asumiendo el contratista los costes derivados de las obras e instalaciones necesarias para la prestación del servicio, así como el riesgo de disponibilidad, con el establecimiento de las correspondientes penalizaciones en el caso de que los diferentes servicios no sean prestados o no sean prestados con los niveles de confort establecidos.
Dado que son contratos de importante cuantía y de larga duración, y debido a las implicaciones que pueden tener en relación al déficit público, previo a la aprobación del Consejo de Ministros (o junta de Gobierno en las CCAA), el Documento Descriptivo Final debe ser valorado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o por la Consejería de Hacienda correspondiente en el ámbito autonómico.
Tras las aprobaciones anteriores, y una vez se disponga de los certificados de existencia de crédito correspondientes y se haya fiscalizado por parte de la Intervención Delegada, se remitirán los Documentos a las empresas que han participado en el Diálogo para que realicen su oferta final.
Tras valorar las ofertas acorde a los criterios de valoración establecidos en el Descriptivo Final se procederá a la adjudicación.
Visto el bajo grado de desarrollo de las ESE en el sector público, se podría plantear que una de las principales barreras para su implantación es el tipo de contrato. Sin embargo, cabe resaltar que en la gran mayoría de los casos no se ha intentado iniciar el procedimiento, por lo que realmente no podemos hablar de fracaso del modelo contractual.
Dicho bajo grado de desarrollo lo podríamos justificar por otros aspectos, como son: la falta de comprensión del modelo por parte de los responsables de los centros de consumo, la falta de percepción de la situación energética actual del centro de consumo como problemática o susceptible de mejora, la creencia de que estos contratos afectan al déficit público, la dificultad de gestión de los contratos a largo plazo, la reticencia al cambio, la elevada cantidad de de expedientes a tramitar, la falta de especialización de los órganos de contratación, etc. La suma de todas estas circunstancias provoca que algunos gestores se cuestionen la bondad y virtudes del modelo, oponiéndose a su implantación.
Conclusiones
Si un gestor público quiere mejorar la eficiencia energética de su centro de consumo, movilizar inversión y crear empleo, tiene en el modelo de servicios energéticos el contrato adecuado y en la LCSP las herramientas suficientes para su consecución.
Son varias las modalidades de contratos que ofrece la actual legislación española para la contratación de este tipo de servicios energéticos, siendo las más habituales los contratos mixtos o los CCPP. La elección de uno u otro dependerá de cada caso específico.
El proceso es largo aunque sistemático, por lo que un adecuado asesoramiento técnico y la experiencia del Órgano de Contratación es clave para el éxito de estos proyectos.
El proceso de implantación de ESE en el sector público es consecuencia del alto grado de especialización que dichos servicios requieren. Es obvio que el negocio del sector público está dirigido a atender determinadas necesidades y servicios de los ciudadanos. Los gestores de los centros de consumo no cuentan con los recursos técnicos y económicos adecuados para cumplir adecuadamente con los objetivos estratégicos de reducción de consumos, minimización de las emisiones y disminución de la dependencia energética. Por ello, ahora más que nunca, el sector público tiene la oportunidad y las herramientas adecuadas para apoyarse en el sector privado especializado en servicios energético y que tienen su razón de ser en la búsqueda de la eficiencia y de las mejores tecnologías de aplicación a la gestión energética.
Colaborar con el sector privado para la consecución de los objetivos establecidos en la Directiva 2006/32/CE, no implica una transferencia de la responsabilidad. Puede buscarse la colaboración privada para la gestión de un servicio público, pero en cualquier caso, la responsabilidad sobre su funcionamiento deberá seguir recayendo en el sector público, por lo que siempre se deberá dotar a sus gestores de los adecuados recursos para el seguimiento y control de los contratos de servicios energéticos.
En los diagnósticos energéticos realizados para los centros de consumo del sector público se ha identificado un potencial de ahorro energético muy importante. Los gestores públicos tienen la oportunidad de aprovechar dichos ahorros para generar inversión, dinamizar una industria y crear empleo. No parece una alternativa viable esperar a que el ciclo económico permita acometer medidas de eficiencia energética a través de movilizar inversión pública, mientras se sigue consumiendo energía de forma ineficiente.